di Pierpaolo Carbone
Quid iuris, ai fini dell’opponibilità agli aventi causa del proprietario originario, dei molti vincoli apposti sugli immobili di pregio del nostro patrimonio artistico-culturale anteriormente al 1939 (pertanto, privi di identificazione catastale), che non sono mai stati né rinnovati, né trascritti?
La risposta al quesito richiede una breve disamina delle principali norme di riferimento, da ricercare sia nell’attuale “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (artt. 14 e 128) sia nella disciplina vigente al tempo in cui fu apposto il vincolo oggetto del provvedimento tutorio.
In particolare, nel sistema delineato all’inizio del secolo scorso dalla L. 20 giugno 1909 n. 364, recante “Norme per l’inalienabilità delle antichità e delle belle arti”, e dal relativo regolamento di esecuzione, approvato con R.D. 30 gennaio 1913 n. 363, il vincolo di importante interesse storico-artistico veniva notificato al titolare del bene (proprietario, possessore o detentore), tramite ufficiale giudiziario o messo comunale, e la pubblicità del medesimo era affidata all’obbligo imposto al proprietario cedente di effettuare una denuncia di trasferimento in cui lo stesso acquirente dichiarava e sottoscriveva “di essere edotto dei vincoli esistenti sulla cosa per effetto della notificazione”.
Proprio al fine di superare il problema dell’ignoranza del vincolo da parte degli acquirenti non notificatari, il legislatore, con la L. 1 giugno 1939, n. 1089 (“Tutela delle cose d’interesse artistico e storico”), introduceva un sistema di pubblicità, più razionale e moderno, affidato non più alla mera denuntiatio (indirizzata alla Soprintendenza) a cura del proprietario cedente, bensì all’obbligo di trascrizione nei registri immobiliari del provvedimento impositivo del vincolo (artt. 1 e 2, comma 2). Si prevedeva così l’obbligo del Ministero di rinnovare le notifiche ed effettuarne la trascrizione, in funzione della piena pubblicità e garanzia dei terzi “nel termine che verrà stabilito nel regolamento per l’esecuzione della presente legge”.
Tale regolamento, però, non è mai stato emanato e il rinnovo delle notifiche ex art. 71 L. n. 1089/1939 non ha mai trovato integrale attuazione, determinando la paradossale ultra attività dei vincoli ex L. n. 364/1909, dei quali, in mancanza di notifica e di denuncia, i privati spesso erano all’oscuro. Infatti, ai sensi dell’art. 71 co. 2 legge cit., si facevano salvi i vincoli imposti con le vecchie notifiche, ossia eseguite precedentemente a norma della L. n. 364/1909.
Previsioni sostanzialmente analoghe a quelle del prefato art. 71 sono state di seguito riproposte dall’art. 13 del T.U. n. 490/1999 (sia pure con riferimento ai soli beni immobili), in virtù del quale il Ministero, sempre in un termine indicato da un emanando regolamento, avrebbe dovuto procedere alla dichiarazione di interesse particolarmente importante, ai sensi dell’art. 6 dello stesso Testo Unico, dei beni immobili per i quali non fossero state rinnovate e trascritte le notifiche, sino a quel momento comunque valide.
Pochi anni prima, l’art. 12 della L. n. 127/1997, cd. “Bassanini bis”, aveva tuttavia consentito ai proprietari dei beni immobili per i quali non fossero state, in tutto o in parte, rinnovate e trascritte le notifiche, di presentare apposita domanda in tal senso entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge. La medesima norma contemplava una sorta di “sanatoria” per le alienazioni, medio tempore effettuate, di immobili notificati, consentendo a quanti avessero acquisito la proprietà dei beni vincolati, ai sensi della L. n. 364/1909, senza sapere dell’esistenza del vincolo per la mancanza della relativa trascrizione, di porre al riparo il loro acquisto dalla sanzione della nullità e dal rischio che lo Stato potesse esercitare su tale acquisto il diritto di prelazione.
Identica previsione è stata successivamente reiterata nell’art. 33 della L. 23 dicembre 1998 n. 448 (Finanziaria 1999), la quale, nell’occuparsi degli immobili vincolati prima della Legge Bottai (n. 1089/1939), stabiliva che nel caso in cui non fossero state in tutto o in parte rinnovate e trascritte le notifiche ai sensi dell’art. 2 L. n. 1089/1939, sarebbe stato possibile, su domanda degli aventi diritto da presentare entro un anno dalla data di entrata in vigore della medesima legge, far ricomprendere a tutti gli effetti gli immobili stessi tra quelli notificati e vincolati.
La norma si è prestata a varie letture. Secondo una prima tesi interpretativa (più aderente al testo letterale della norma), rimasta tuttavia isolata, in difetto della domanda degli aventi diritto (melius, di tutti i soggetti che traggono un’utilità personale e diretta dalla perpetuazione del vincolo), i vincoli decadevano e perdevano efficacia senza la rinnovazione della notifica e la trascrizione. Ciò in quanto la trascrizione del vincolo era considerata, in tale prospettiva, elemento costitutivo della fattispecie del vincolo storico-culturale (così, Benedetto Grazioso, “Estinzione o perpetuazione dei vincoli storico-culturali su beni immobili ante legem 1 giugno 1939 n.1089 nell’art. 33, l. 23 dicembre 1998, n.448”, in Foro amm. 1999, 10, 322; in giurisprudenza, cfr Cons. di Stato, 24 aprile 1981 n. 121 e 9 gennaio 1997 n. 3).
A contrario, l’orientamento maggioritario era nel senso di ritenere che la trascrizione del vincolo non avesse funzione costitutiva dello stesso (non essendo la trascrizione una formalità contemplata dalla L. n. 364/1909), ma solo di pubblicità notizia, finalizzata ad agevolarne la mera conoscibilità da parte dei terzi, con la conseguenza che l’omissione della trascrizione non pregiudicava in alcun modo l’efficacia del vincolo sul bene, né escludeva la sua opponibilità ai terzi e, segnatamente, agli aventi causa dall’originario proprietario (così Cons. di Stato, sez. VI, 29 ottobre 1996 n. 1430; id., 7 novembre 2002 n. 6067 e 8 gennaio 1991 n. 1; T.A.R. Toscana, sez. I, 14 novembre 1994 n. 5; T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 4 settembre 1995 n. 419; Cass. civ., sez. un., 9 dicembre 1985 n. 6180; T.A.R. Lazio, sez. II, 17 ottobre 1983 n. 900).
Da ultimo, l’art. 128 del D. Lgs n. 42/2004 (secondo cui: “1. I beni culturali di cui all’articolo 10, comma 3, per i quali non sono state rinnovate e trascritte le notifiche effettuate a norma delle leggi 20 giugno 1909, n. 364 e 11 giugno 1922, n. 778, sono sottoposti al procedimento di cui all’articolo 14. Fino alla conclusione del procedimento medesimo, dette notifiche restano comunque valide agli effetti di questa Parte”) ha sancito, in chiave risolutiva, la perpetuazione dell’efficacia dei vincoli pregressi, pur delineando un meccanismo parzialmente diverso ed eliminando ogni rinvio a previsioni regolamentari in relazione alla fissazione del termine entro cui acclarare la validità delle passate notifiche. Ciò muovendo evidentemente dalla considerazione che tutte le leggi successive al 1939, pur avendo previsto come doverosa la ricognizione e la trascrizione dei vincoli imposti sulla base delle leggi previgenti e, segnatamente, della L. n. 364/1909, hanno pur sempre fatto salvi gli effetti di detti vincoli, a prescindere dall’assolvimento dell’onere della loro trascrizione (così l’art. 71 della L. n. 1089/1939, l’art. 13 del D. Lgs. n. 490/1999, l’art. 128 del D. Lgs. n. 42/2004).
Di conseguenza, per i vincoli imposti in base alla normativa precedente alla Legge Bottai del ‘39 (L. 20 giugno 1909, n. 364, relativo regolamento, e L. 11 giugno 1922 n. 778), mantenuti in vita dalle norme transitorie contenute negli art. 71 L. n. 1089/39, art. 13 T.U. n. 490/99 ed art. 128 D. Lgs. n. 42/2004, deve escludersi il requisito della trascrizione ai fini dell’opponibilità al successivo proprietario, possessore e detentore, in quanto dette norme transitorie prevedono che le notifiche esistenti in virtù delle richiamate leggi conservino efficacia fino al momento del loro rinnovo o della conclusione del procedimento di dichiarazione, in quanto emesse a norma della legislazione vigente al momento dell’emissione stessa. Legislazione che, almeno per quanto riguarda la L. n. 364/1909, non ne prevedeva la trascrizione.
Tutt’ora, per la prevalente giurisprudenza amministrativa (cfr, ex multis, T.A.R. Puglia, sez. III, 15 dicembre 2011 n. 1886, T.A.R. Piemonte, sez. II, 7 aprile 2008 n. 590), la trascrizione del decreto di vincolo assolve ad una mera funzione di pubblicità delle vicende giuridiche concernenti i beni immobili, secondo lo schema dell’art. 2644 del codice civile, ma non assurge ad elemento costitutivo degli effetti del vincolo (c.d. funzione costitutiva della trascrizione).